中國環(huán)境報(bào)記者 陳廷榔
2010年3月5日，北京人民大會(huì)堂。
面對(duì)2900多名全國人大代表，溫家寶總理宣布了“十一五”前4年減排成果:二氧化硫減排目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)，化學(xué)需氧量減排任務(wù)接近完成。這意味著實(shí)現(xiàn)4年前做出的承諾已經(jīng)沒有懸念。
截至2009年，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量分別下降9.66％和13.14％。這兩個(gè)數(shù)字看似平常，卻凝聚了全國人民的決心、信心、希望和努力；兩個(gè)數(shù)字看似枯燥，背后卻是一幅幅天藍(lán)云白、水清山綠的生動(dòng)畫面。
4年來，我們用舉國力量打了一場沒有硝煙的規(guī)模宏大的戰(zhàn)役，連續(xù)3年實(shí)現(xiàn)減排雙下降，在波瀾壯闊的環(huán)保史上書寫了精彩的一頁。
污染減排是一次環(huán)境保護(hù)發(fā)展的歷史性大轉(zhuǎn)折，它意味著我國污染防治從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向主動(dòng)防控，從國家宏觀戰(zhàn)略層面著力破解資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約
2006年，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入第十一個(gè)五年計(jì)劃。
3月5日，溫家寶總理代表黨中央、國務(wù)院向全國人民做出莊嚴(yán)承諾，到“十一五”末，我國化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量要比2005年下降10％。
與以往的環(huán)保指標(biāo)不同，減排指標(biāo)是約束性的，經(jīng)由全國人民代表大會(huì)審議通過，具有法律效力。
兩項(xiàng)主要污染物下降10％，必須在削減增量的前提下削減存量。根據(jù)測算，如果GDP年均增長10％，要實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，二氧化硫總量必須在2005年排放量的基礎(chǔ)上削減26％，化學(xué)需氧量則要削減40％。
減排面臨的突出問題是，我國經(jīng)濟(jì)增長方式粗放，資源能源消耗大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)屬于重化型，落后產(chǎn)能數(shù)量巨大，這些一時(shí)都難以有根本性的改變，且我國又處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)加快的歷史階段。同時(shí)，由于投入不足，治污設(shè)施、能力建設(shè)等欠賬很多。因此，污染減排的任務(wù)相當(dāng)艱巨。
既然壓力如此之大，為什么還要制定這樣的約束性指標(biāo)？這是因?yàn)辄h和政府要對(duì)人民負(fù)責(zé)，對(duì)歷史負(fù)責(zé)。
進(jìn)入21世紀(jì)，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)不能承受污染之重。我國大凡高耗能、高污染的主要產(chǎn)品都居世界第一位或前列。巨大的消耗背后是巨大的污染排放量，而巨大的排放量背后是日益增加的環(huán)境污染事件和污染糾紛。
不轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，不加快調(diào)整結(jié)構(gòu)、不進(jìn)行污染減排，資源支撐不住，環(huán)境容納不下，社會(huì)承受不起，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就難以持續(xù)，現(xiàn)代化進(jìn)程將會(huì)嚴(yán)重受阻。
2006年4月，第六次全國環(huán)保大會(huì)提出要加快實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變。污染減排就是推進(jìn)歷史性轉(zhuǎn)變的重大決策部署，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措。
5月，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，原國家環(huán)保總局代表國務(wù)院與各省級(jí)政府、6家電力集團(tuán)簽訂減排責(zé)任書。這是國務(wù)院第一次與地方政府簽訂環(huán)保責(zé)任書，目的就是強(qiáng)化地方政府的減排責(zé)任。
8月，國務(wù)院批復(fù)了由環(huán)保總局和國家發(fā)改委制訂的全國主要污染物排放總量控制計(jì)劃，減排任務(wù)分解到各省、自治區(qū)和直轄市。
11月，環(huán)保總局下發(fā)主要污染物總量分配指導(dǎo)意見，要求各地盡快把減排任務(wù)落實(shí)到市(地)、縣和重點(diǎn)排污單位。
但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的巨大慣性、思想認(rèn)識(shí)的差距，減排工作進(jìn)度趕不上經(jīng)濟(jì)增速。
2006年，“十一五”開局之年。中央把經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期目標(biāo)設(shè)立為7.5％，但是，各地快速發(fā)展的熱情仍然熱得燙人，以至于國家發(fā)改委不得不發(fā)出通知，禁止對(duì)GDP指標(biāo)進(jìn)行層層分解，避免層層加碼，并指出如果以此考核地方政績，“后果十分嚴(yán)重”。
果然，2006年作為減排起步年，盡管增幅同比大幅度減緩，減排指標(biāo)的約束性作用開始顯現(xiàn)，但全國化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量不降反升。
污染減排會(huì)不會(huì)成為一項(xiàng)完不成的環(huán)保目標(biāo)任務(wù)？輿論高度關(guān)注。
面對(duì)嚴(yán)峻的減排形勢(shì)，2007年“兩會(huì)”期間，溫家寶總理鄭重地指出:兩個(gè)約束性指標(biāo)是一件十分嚴(yán)肅的事情，不能改變，必須堅(jiān)定不移地去實(shí)現(xiàn)。
承諾必須完成，減排沒有退路。
2007年是減排加速年。溫家寶總理在一份批示中指出:完成節(jié)能減排兩項(xiàng)指標(biāo)是一場硬仗，必須盡早提出綜合性工作方案，建立強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并適時(shí)進(jìn)行全國性的動(dòng)員部署。
4月25日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議召開，研究部署節(jié)能減排工作，要求發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，充分認(rèn)識(shí)節(jié)能減排約束性指標(biāo)是強(qiáng)化政府責(zé)任的指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)是政府對(duì)人民的莊嚴(yán)承諾，要切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感。
4月27日，全國節(jié)能減排電視電話會(huì)議召開，進(jìn)行全國動(dòng)員部署，此次會(huì)議一直開到經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的市、縣，溫家寶總理親自講話，要求以更大的決心、更大的氣力、更有力的措施，確保“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。
6月3日，國務(wù)院出臺(tái)了節(jié)能減排綜合性工作方案，規(guī)定地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，明確了減排工作任務(wù)、措施以及保障制度等。
6月18日，國務(wù)院成立節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)工作小組，溫家寶總理親任組長。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要任務(wù)是部署節(jié)能減排工作，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題。
7月25日，胡錦濤總書記在一次黨外人士座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步加大節(jié)能減排工作力度，著力改變高耗能、高排放的狀況。要認(rèn)真實(shí)施節(jié)能減排綜合方案，加大重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能減排的工作力度，堅(jiān)決遏制高耗能、高排放行業(yè)的過快增長，加快淘汰落后生產(chǎn)能力。
10月24日，黨的十七大報(bào)告把經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境代價(jià)過大列為影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的八大問題之首，并首次提出生態(tài)文明建設(shè)理念，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)寫入黨章。環(huán)境保護(hù)成為全黨意志、施政方略。
11月17日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)主要污染物減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測及考核實(shí)施方案和辦法，建立減排指標(biāo)、監(jiān)測和考核三大體系，加強(qiáng)減排管理。
黨中央、國務(wù)院的一系列決策部署加快了污染減排步伐，扭轉(zhuǎn)了被動(dòng)局面。
2007年，國家環(huán)保總局細(xì)化措施，把主要污染物削減2％作為年度約束性指標(biāo)，把占全國主要污染物工業(yè)排放負(fù)荷65％的污染源和城市污水處理廠確定為國控重點(diǎn)污染源。同時(shí)，將10％的目標(biāo)量化為削減二氧化硫673萬噸、化學(xué)需氧量571萬噸，分別落實(shí)到結(jié)構(gòu)減排、工程減排和管理減排上。
地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓污染減排，立下了“軍令狀”。甘肅省省長徐守盛在國務(wù)院新聞辦舉行的一次新聞發(fā)布會(huì)上說，國務(wù)院下達(dá)的節(jié)能減排任務(wù)和指標(biāo)是必須要完成的，我完不成就要引咎辭職。
山東省省長姜大明批評(píng)一些部門存有僥幸心理，指出:“什么是約束性指標(biāo)？約束性指標(biāo)就是完不成任務(wù)就摘烏紗帽的指標(biāo)。”
從省到市、縣，各級(jí)政府都成立了節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂總量控制計(jì)劃，層層分解任務(wù)，確定重點(diǎn)減排單位，安排財(cái)政資金支持企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能和重點(diǎn)治污項(xiàng)目建設(shè)，污染減排的合力逐步加大。
2007年，一系列減排政策措施作用開始顯現(xiàn)出來。這一年全國化學(xué)需氧量排放總量比2006年下降了3.2％；二氧化硫排放總量比2006年下降4.7％。全國主要污染物排放量第一次出現(xiàn)了雙下降。11月19日，溫家寶總理在新加坡介紹節(jié)能減排進(jìn)展情況時(shí)說:“這是中國發(fā)展中的一個(gè)‘拐點(diǎn)’。”他滿懷信心地說，中國堅(jiān)持這樣做下去，就能夠發(fā)展起來，也能夠把污染降下來，“中國一定會(huì)是藍(lán)天白云的中國”。
雖然出現(xiàn)了“拐點(diǎn)”，但基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，而且減排的幅度有限，后3年的減排壓力十分巨大。2008年是減排攻堅(jiān)之年，因?yàn)榍皟赡暌呀?jīng)實(shí)施了容易見成效的措施，難啃的骨頭在后面。
2008年開局，環(huán)境保護(hù)形勢(shì)大好。全國十一屆人大一次會(huì)議批準(zhǔn)組建環(huán)境保護(hù)部，強(qiáng)化了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控、監(jiān)督執(zhí)法和公共服務(wù)等職能，特別是新成立了總量控制司、監(jiān)測司和宣教司，增強(qiáng)了減排的組織領(lǐng)導(dǎo)力量。
環(huán)保事業(yè)的發(fā)展站在了新的歷史起點(diǎn)上。環(huán)境保護(hù)部部長周生賢強(qiáng)調(diào)，必須進(jìn)一步增強(qiáng)政治責(zé)任感和歷史使命感，堅(jiān)持從嚴(yán)治部，從我做起；要增強(qiáng)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展和推進(jìn)歷史性轉(zhuǎn)變的能力，切實(shí)維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益，實(shí)現(xiàn)污染減排目標(biāo)。
2008年，環(huán)保部門強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、責(zé)任考核、減排核查等手段，大力推進(jìn)治污工程項(xiàng)目開工建設(shè)、環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度落實(shí)到位；嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，從源頭控制新增污染源。這一年，環(huán)境保護(hù)部對(duì)總投資4737億元的156個(gè)“兩高一資”項(xiàng)目不予受理、審批或暫緩審批；對(duì)治污工程建設(shè)緩慢、環(huán)境違法問題突出的地區(qū)和企業(yè)實(shí)施區(qū)域限批。
但是，從2008年下半年開始，國際金融危機(jī)不期而至，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)風(fēng)云突變。面對(duì)不斷下滑的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，保增長迅速越升成為頭等大事，污染減排再次遭遇到了新問題、新挑戰(zhàn)。
“兩高一資”項(xiàng)目要不要從嚴(yán)控制？淘汰落后產(chǎn)能要不要按計(jì)劃進(jìn)行？盡管一些“兩高一資”企業(yè)因危機(jī)影響而停產(chǎn)關(guān)閉，客觀上帶來了污染物的減少，但是，一個(gè)更大的隱憂正在潛伏著。污染減排的投入可能會(huì)減少，環(huán)境監(jiān)管力度會(huì)減弱，一些重污染項(xiàng)目會(huì)以保增長的名義死灰復(fù)燃。
在關(guān)鍵時(shí)刻，黨中央、國務(wù)院總攬全局，沉著應(yīng)對(duì)，果斷決策。2008年11月，在中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)年會(huì)上，面對(duì)中外專家，溫家寶總理強(qiáng)調(diào)，在應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)中，節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)不能放松，保持經(jīng)濟(jì)增長絕不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)。
2008年末，國務(wù)院制定了投資高達(dá)4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，節(jié)能減排和生態(tài)保護(hù)成為新增投資的重要領(lǐng)域；陸續(xù)出臺(tái)的十大產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃把節(jié)能環(huán)保作為準(zhǔn)入門檻。應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)成為加強(qiáng)節(jié)能減排的一個(gè)機(jī)遇。
2008年，我國首次實(shí)現(xiàn)了減排任務(wù)完成進(jìn)度趕上了時(shí)間進(jìn)度，兩項(xiàng)主要污染物與2005年相比下降8.95％和6.61％。2009年，減排工作能不能保持良好勢(shì)頭，向最終目標(biāo)沖刺？
這一年，隨著國際金融危機(jī)對(duì)我國影響的加劇，有的地區(qū)出現(xiàn)了大量上高耗能、高排放項(xiàng)目的苗頭，有的地區(qū)擅自出臺(tái)高耗能行業(yè)電價(jià)優(yōu)惠政策；一些企業(yè)效益回落，影響節(jié)能減排重點(diǎn)工程的實(shí)施。
面對(duì)這些困難和挑戰(zhàn)，國家繼續(xù)把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手，一方面增加節(jié)能減排和生態(tài)保護(hù)投資，另一方面，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)培育成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，大力發(fā)展新能源、節(jié)能環(huán)保等新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向綠色、循環(huán)、低碳方向發(fā)展。中央的決策部署再次為污染減排提供了動(dòng)力。
各地、各部門加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，淘汰落后產(chǎn)能；加快治污工程建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長；加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，防止污染反彈；嚴(yán)把項(xiàng)目環(huán)評(píng)關(guān)，防止借保增長之名，違規(guī)建設(shè)“兩高一資”和產(chǎn)能過剩項(xiàng)目。
2009年，我國經(jīng)濟(jì)率先實(shí)現(xiàn)回升向好，同時(shí)，污染減排也取得了決定性的勝利。
4年來，黨中央、國務(wù)院完成減排任務(wù)的決心不動(dòng)搖，推進(jìn)污染減排的力度不減弱，各地、各部門、各單位認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央決策部署，節(jié)能減排成為執(zhí)政的關(guān)鍵詞、企業(yè)的高壓線、社會(huì)的流行語。
污染減排是一場舉國參與的大戰(zhàn)役，從中央到地方，從政府到企業(yè)，部署周密，措施扎實(shí)，步步推進(jìn)，投入之多、力度之大、范圍之廣前所未有
如果說污染減排是一場戰(zhàn)役，那么戰(zhàn)場在哪里？怎樣去組織進(jìn)攻？
作為國家最高的環(huán)境保護(hù)行政管理部門，環(huán)境保護(hù)部制定了污染減排路線圖，具體設(shè)計(jì)了污染物減排管理的技術(shù)路線、保障措施和管理制度。
“十一五”以來，全國污染減排在淘汰落后產(chǎn)能、治污工程建設(shè)、環(huán)境監(jiān)督管理3個(gè)戰(zhàn)場上同步推進(jìn)。
按照環(huán)境保護(hù)部的計(jì)劃，建設(shè)治污工程，通過工程減排二氧化硫600萬噸、化學(xué)需氧量400萬噸；淘汰落后產(chǎn)能，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整減排二氧化硫約240萬噸、化學(xué)需氧量138萬噸；加強(qiáng)監(jiān)督管理，通過監(jiān)管減排二氧化硫60萬噸、化學(xué)需氧量40萬噸。三者之中，工程減排占了2/3，是推進(jìn)減排的重中之重。
從以前的情況來看，污染防治最突出的一個(gè)問題就是治污工程嚴(yán)重滯后，規(guī)劃項(xiàng)目不能按時(shí)完成。例如，2005年全國城市生活污水處理率不到52％。2006年，全國還有205個(gè)城市的生活污水處理率為零。
“十一五”吸取了這個(gè)教訓(xùn)，把治污工程建設(shè)作為抓污染減排的牛鼻子。環(huán)境保護(hù)部通過嚴(yán)格治污設(shè)施減排量的核查核算、加大檢查監(jiān)督與處罰力度、及時(shí)發(fā)出通報(bào)預(yù)警等措施，促進(jìn)各地加快治污工程建設(shè)。
2008年，環(huán)境保護(hù)部針對(duì)2007年度污水處理設(shè)施建設(shè)滯后或運(yùn)行不力的4個(gè)城市，實(shí)施區(qū)域限批；針對(duì)脫硫設(shè)施未按要求建成投運(yùn)的3個(gè)電力集團(tuán)，實(shí)施集團(tuán)限批；針對(duì)脫硫設(shè)施未正常運(yùn)行的7家電廠，在全額追繳排污費(fèi)的基礎(chǔ)上扣減電價(jià)并處以5倍罰款。嚴(yán)厲的措施起到了敲山震虎的作用。
各地加大資金投入，出臺(tái)支持政策，拓寬融資渠道，探索營建模式，大力推進(jìn)污水處理設(shè)施建設(shè)；黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自布置督促，要求限時(shí)建成投運(yùn)，強(qiáng)化環(huán)保問責(zé)。
2008年，遼寧省一次性啟動(dòng)99座污水處理廠建設(shè)，超過了過去12年總和的1倍。2009年底建成后，城市污水處理率從60％提高到86％，縣城污水處理率從8.2％提高到82％，一舉還清歷史欠賬。
針對(duì)資金不足問題，各地創(chuàng)新建設(shè)運(yùn)行模式。江西把全省城市污水處理廠建設(shè)打捆融資，從幾大銀行貸款60多億元，確保所有縣都建污水處理廠。位于西部的陜西省建立了“企業(yè)建廠、政府建網(wǎng)、企業(yè)運(yùn)營、政府監(jiān)管”的模式，加快污水處理廠建設(shè)。
“十一五”是我國治污設(shè)施建設(shè)最快的時(shí)期。到2009年，2006年以來累計(jì)新增城市污水處理能力4460萬噸/日。江蘇、浙江、河南、廣東等省實(shí)現(xiàn)了縣縣建成污水處理廠，江蘇省和浙江省著手編制鎮(zhèn)級(jí)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，廣西、湖北、遼寧等省正在全面推進(jìn)污水處理一縣一廠建設(shè)。2006年以來，全國累計(jì)新增燃煤脫硫機(jī)組總裝機(jī)容量4.11億千瓦，脫硫機(jī)組比例由2005年的12％提高到2008年的60％。
污染減排要從源頭抓起，否則治污設(shè)施建得再多，效果也是十分有限。減排必須從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上做文章。
我國的工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重化型，“兩高一資”行業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)很大。造紙、食品、化工、紡織4個(gè)行業(yè)的化學(xué)需氧量排放量占整個(gè)工業(yè)的70％以上，火電、水泥等行業(yè)的二氧化硫排放量占整個(gè)工業(yè)的60％，而且這些高耗能、高污染行業(yè)存在著大量落后產(chǎn)能，減排潛力比較大。
結(jié)構(gòu)減排要抓住重污染行業(yè)。從2006年起，國家發(fā)改委等部門每年都安排火電、焦化、水泥、造紙、酒精、味精、檸檬酸等行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰計(jì)劃，連續(xù)發(fā)布4批產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄，要求各地限時(shí)完成。同時(shí)，中央財(cái)政設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)資金，采取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能給予獎(jiǎng)勵(lì)。
2009年7月30日，國家能源局舉行新聞發(fā)布會(huì)宣布，截至6月30日，全國已累計(jì)關(guān)停小火電機(jī)組7467臺(tái)，總?cè)萘窟_(dá)到5407萬千瓦，提前一年半完成了“十一五”關(guān)停小火電機(jī)組5000萬千瓦的目標(biāo)。
“十一五”以來全國累計(jì)關(guān)閉小火電6006萬千瓦，分別淘汰煉鐵、煉鋼、焦炭、水泥和造紙等落后產(chǎn)能2110萬噸、1640萬噸、1809萬噸、7416萬噸和150萬噸。一個(gè)個(gè)重污染企業(yè)的淘汰出局，換來了環(huán)境質(zhì)量的好轉(zhuǎn)和群眾滿意度的提高。
淘汰落后產(chǎn)能不僅是污染減排的要求，而且是提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、增強(qiáng)競爭力的必然選擇。“十一五”以來，山東、遼寧等一些地區(qū)主動(dòng)提高排放標(biāo)準(zhǔn)，迫使污染嚴(yán)重的小企業(yè)退出。
2002年，山東造紙行業(yè)的化學(xué)需氧量排放量占到全省工業(yè)總排放量的51.4％，但是GDP的貢獻(xiàn)率僅為3.4％。山東省頂住壓力，實(shí)行嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)4倍的地方行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將一些中小型的、工藝技術(shù)設(shè)備相對(duì)落后的造紙企業(yè)淘汰出局。2008年，造紙企業(yè)數(shù)量大幅度減少，而造紙產(chǎn)量和利稅較2002年分別增加了一倍以上和兩倍，同時(shí)，造紙行業(yè)的化學(xué)需氧量排放量同比減少了58％。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提高了發(fā)展質(zhì)量，改善了生態(tài)環(huán)境。
除建設(shè)治污設(shè)施、淘汰落后產(chǎn)能之外，各地還通過大力推行清潔生產(chǎn)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等，減少資源消耗和污染排放。尤其是加強(qiáng)了環(huán)境監(jiān)管，鞏固減排成果。
“十一五”以來，黨中央、國務(wù)院對(duì)環(huán)境執(zhí)法提出了明確的要求。胡錦濤總書記批示要求，環(huán)保部門對(duì)在督促檢查中責(zé)令停產(chǎn)整頓的企業(yè)要有后續(xù)督察措施；溫家寶總理強(qiáng)調(diào)，執(zhí)法要像鋼鐵一樣硬，不要像豆腐一樣軟。
由于認(rèn)識(shí)不到位、利益驅(qū)使等原因，環(huán)境違法行為普遍存在。在污染減排這個(gè)戰(zhàn)場上，環(huán)境執(zhí)法人員與排污企業(yè)面對(duì)面交鋒，打的是陣地戰(zhàn)、游擊戰(zhàn)。
2007年5月，國家環(huán)保總局派出6個(gè)檢查組，對(duì)淮河、海河、黃河、長江和太湖流域11個(gè)省38個(gè)市118個(gè)縣進(jìn)行了檢查。在檢查的126個(gè)工業(yè)園區(qū)中，有110個(gè)存在違規(guī)審批、越權(quán)審批、降低環(huán)評(píng)等級(jí)和“三同時(shí)”不落實(shí)等違法問題；在抽查的75家城鎮(zhèn)污水處理廠中，有38家存在運(yùn)行不正常、處理不達(dá)標(biāo)或停運(yùn)的現(xiàn)象；在抽查的529家企業(yè)中，有234家企業(yè)存在環(huán)境違法行為。這是我國環(huán)境違法狀況的一個(gè)縮影。
面對(duì)違法行為普遍存在的問題，“十一五”以來，環(huán)境保護(hù)部連續(xù)4年聯(lián)合監(jiān)察部等8部門，開展環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)，向環(huán)境違法行為發(fā)起凌厲攻勢(shì)。4年間，全國共出動(dòng)執(zhí)法人員790萬余人次，檢查企業(yè)340萬多家，查處違法案件7萬多件，掛牌督辦案件1700多件，追究責(zé)任人1000多人。執(zhí)法力度與規(guī)模都是空前的。
2009年，一些地區(qū)在保增長擴(kuò)內(nèi)需中搞低水平重復(fù)建設(shè)，上“兩高一資”和產(chǎn)能過剩項(xiàng)目。周生賢強(qiáng)調(diào)，絕不讓今天的投資項(xiàng)目成為明天整治、淘汰關(guān)停的對(duì)象。環(huán)境保護(hù)部抓住苗頭，對(duì)“兩高一資”行業(yè)的重污染企業(yè)進(jìn)行全面檢查，防范新一輪投資沖動(dòng)。全國各地對(duì)2008年7月以來開工建設(shè)或投運(yùn)的項(xiàng)目、造紙行業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)執(zhí)法檢查，查處未批先建項(xiàng)目1824個(gè)，沒有落實(shí)環(huán)保“三同時(shí)”項(xiàng)目3167個(gè)，依法責(zé)令其停止建設(shè)或生產(chǎn)，限期落實(shí)整改措施。
4年來，全國環(huán)境執(zhí)法人員犧牲無數(shù)個(gè)節(jié)假日，度過無數(shù)個(gè)不眠夜，為推進(jìn)污染減排、保障環(huán)境安全付出了艱辛的勞動(dòng)。
污染減排需要制度保障。環(huán)境保護(hù)部制定了污染物減排考核、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、核查、調(diào)度、直報(bào)、備案、信息公開、預(yù)警等9項(xiàng)制度。完整、系統(tǒng)的制度解決了污染減排的動(dòng)力問題，保證了減排持續(xù)推進(jìn)。
環(huán)境保護(hù)部要求，所有國控重點(diǎn)污染源必須在2008年底前安裝自動(dòng)監(jiān)測裝置，治污設(shè)施監(jiān)測裝置與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)控；加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理廠、燃煤脫硫設(shè)施二氧化硫減排核查核算，對(duì)治污設(shè)施運(yùn)行維護(hù)、臺(tái)賬檔案、在線監(jiān)測、中控系統(tǒng)建設(shè)、分散控制系統(tǒng)等進(jìn)行規(guī)范，從制度上防止停運(yùn)偷排。
為了確保減排數(shù)據(jù)真實(shí)可信，減排核查是關(guān)鍵。國家專門制定了減排監(jiān)測辦法，制定了減排核查制度，在環(huán)保史上，減排核查無疑是最嚴(yán)格的。環(huán)境保護(hù)部每年兩次組織力量對(duì)各地的減排情況進(jìn)行核查，并到現(xiàn)場檢查，防止各地在減排量上報(bào)“花賬”；規(guī)定只有經(jīng)過環(huán)境保護(hù)部核準(zhǔn)后，地方減排結(jié)果才能公開發(fā)布。
2008年和2009年，環(huán)境保護(hù)部對(duì)兩次核查中發(fā)現(xiàn)存在突出問題的河北滄州等8城市和天津陳塘熱電廠等5家企業(yè)發(fā)出減排預(yù)警，約談當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行督察指導(dǎo)，責(zé)令限期整改。嚴(yán)格的考核問責(zé)引起強(qiáng)烈反響，促使各地節(jié)能減排工作的推動(dòng)力度大幅提高。
密切關(guān)注中國減排問題的一些西方國家，通過其全球衛(wèi)星觀測系統(tǒng)對(duì)我國的減排情況進(jìn)行觀測和分析后認(rèn)為，2007年下半年，中國二氧化硫排放量的確出現(xiàn)“拐點(diǎn)”，隨后二氧化硫濃度呈現(xiàn)較大幅度下降。這充分說明了減排結(jié)果的真實(shí)可信。
4年來，污染減排改善了重點(diǎn)區(qū)域流域和城市的環(huán)境質(zhì)量，解決了一批影響群眾健康和可持續(xù)發(fā)展的突出環(huán)境問題，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
污染減排是一場利益博弈，也是一個(gè)政策制度創(chuàng)新實(shí)踐的過程，在博弈中規(guī)則不斷完善，矛盾各方由對(duì)立走向協(xié)調(diào)
周生賢指出，完善的環(huán)境政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度體系與完備的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，共同構(gòu)成改善環(huán)境質(zhì)量的三大支柱。
“十一五”期間，我國在構(gòu)建完善的環(huán)境政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度體系方面邁出了新的步伐，形成了激勵(lì)與約束并舉、引導(dǎo)與推動(dòng)同步的工作局面。
把完善市場調(diào)節(jié)機(jī)制作為節(jié)能減排的基本手段。2007年，環(huán)保部門聯(lián)合發(fā)改委實(shí)施1.5分的燃煤脫硫機(jī)組發(fā)電加價(jià)政策，脫硫效率低于80％的電廠，扣上網(wǎng)電價(jià)并處5倍上網(wǎng)補(bǔ)貼電價(jià)的罰款。同時(shí)，中央環(huán)保專項(xiàng)資金支持電廠脫硫貸款貼息等優(yōu)惠政策。
區(qū)區(qū)1.5分錢卻產(chǎn)生了巨大的減排效益。僅2006年，全國電力企業(yè)就建成脫硫能力7000多萬千瓦，超過了前10年4600萬千瓦的總和。
多年來，“兩高一資”行業(yè)投資一直高燒不退，并造成部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。為此，國家采用了價(jià)格、財(cái)稅等綜合經(jīng)濟(jì)手段加以遏制。例如，對(duì)限期淘汰的落后企業(yè)實(shí)行差別電價(jià)水價(jià)；金融機(jī)構(gòu)對(duì)按規(guī)定應(yīng)予淘汰的落后造紙、酒精、味精、檸檬酸產(chǎn)能停止各種形式的授信支持，并收回已發(fā)放的貸款。
制定限制高耗能、高污染產(chǎn)品出口的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策。2006年，國家運(yùn)用調(diào)整出口退稅、加征出口關(guān)稅、削減出口配額、將部分產(chǎn)品列入加工貿(mào)易禁止類目錄等措施，控制高耗能、高污染產(chǎn)品出口。2008年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布第一批“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)品名錄，向財(cái)政部、稅務(wù)總局建議取消39種產(chǎn)品的出口退稅和加工貿(mào)易。
實(shí)施綠色電力調(diào)度。依據(jù)可再生、機(jī)組能耗和污染物排放水平的次序，優(yōu)先調(diào)度發(fā)電能力。2008年11月，湖北省電力公司在全國率先推出綠色電力調(diào)度機(jī)制，盡量多發(fā)水電，優(yōu)先調(diào)度脫硫機(jī)組，合理轉(zhuǎn)移發(fā)電量，發(fā)揮現(xiàn)有脫硫設(shè)施的減排作用。實(shí)施半年成效顯著，脫硫機(jī)組電量占統(tǒng)調(diào)火電機(jī)組發(fā)電量的比重提高了15個(gè)百分點(diǎn)，累計(jì)削減二氧化硫排放量約8萬噸。
從2007年開始，環(huán)保部門聯(lián)合金融、保險(xiǎn)、證券等部門構(gòu)建環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。2007年，環(huán)保部門聯(lián)合金融部門發(fā)布了綠色信貸的指導(dǎo)意見，將1.8萬家企業(yè)環(huán)境違法信息納入銀行征信系統(tǒng)，限制污染企業(yè)融資。2008年，聯(lián)合保監(jiān)會(huì)開展綠色保險(xiǎn)試點(diǎn)，選擇高危行業(yè)開發(fā)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品，推動(dòng)污染成本內(nèi)部化。同時(shí)，聯(lián)合證監(jiān)會(huì)制定綠色證券政策，限制污染企業(yè)從資本市場上獲得資金。環(huán)境保護(hù)部對(duì)屬于重污染行業(yè)的申請(qǐng)上市或再融資的公司，進(jìn)行環(huán)保核查。2007年，環(huán)保總局否決或暫緩10家企業(yè)84億元的上市申請(qǐng)，抑制了“兩高一資”產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。目前，以綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色證券為核心的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系已基本成型。
實(shí)施污染減排以來，對(duì)于很多地區(qū)、企業(yè)來講，有很多新變化需要他們?nèi)ミm應(yīng)，需要調(diào)整思路，因?yàn)橛辛诵碌挠螒蛞?guī)則。
2007年11月10日，國內(nèi)首家排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心在浙江嘉興正式掛牌成立。對(duì)此，嘉興一些企業(yè)印象深刻。他們一直免費(fèi)使用的排污權(quán)突然要花錢買了，而另一些企業(yè)多余的排污權(quán)則可以出賣獲利了。
實(shí)施總量控制制度以來，沒有環(huán)境容量就不能上項(xiàng)目，使環(huán)境容量成為一種有限資源，一個(gè)最重要的變化就是催生了排污權(quán)交易市場。
2009年，環(huán)境保護(hù)部協(xié)同財(cái)政部在江蘇開展太湖流域排污權(quán)交易，對(duì)化學(xué)需氧量和二氧化硫明碼標(biāo)價(jià)，利用市場機(jī)制激勵(lì)企業(yè)污染減排。湖南、湖北、重慶等地都在推行這種制度。
對(duì)新變化同樣有深刻體會(huì)的還有河北省一些地方。自2008年4月起，河北省在子牙河流域的5市實(shí)施跨界斷面目標(biāo)考核和生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制，即出境水質(zhì)超標(biāo)，就扣繳財(cái)政的錢，上游如果對(duì)下游造成污染將付出代價(jià)。第一個(gè)月，石家莊市360萬元就被從賬上劃走了。到2009年3月底，5市一年共扣繳補(bǔ)償金1430萬元。
政策效果很快顯現(xiàn)。2008年，子牙河化學(xué)需氧量平均濃度比上年降低42.8％，氨氮平均濃度比上年降低13.7％，達(dá)到多年來的最好水平。2009年起，這項(xiàng)制度在全省七大水系56條河流全面推開。河北省被環(huán)境保護(hù)部確定為省級(jí)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)。
除了政策激勵(lì)之外，4年來，法律制度也在完善，進(jìn)一步規(guī)范、約束政府的施政行為和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為。
違法成本低、守法成本高一直是環(huán)境違法行為屢禁不止的重要原因，加大處罰力度是推進(jìn)減排的必要舉措。2007年初，環(huán)保總局通報(bào)了投資1123億元的82個(gè)嚴(yán)重違反環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度的鋼鐵、電力、冶金等項(xiàng)目，首次啟動(dòng)區(qū)域限批措施，以遏制高污染高耗能產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張。4年來，全國各級(jí)環(huán)保部門頂住巨大壓力，每年都對(duì)一些違法行為嚴(yán)重、環(huán)境問題突出的地區(qū)、企業(yè)給予嚴(yán)厲處罰，就是2009年也沒有例外。
2008年6月1日，新修訂的《水污染防治法》正式實(shí)施。這部法律首次規(guī)定了全面推行排污許可證和總量控制等制度；加大了對(duì)違法行為的處罰力度，超標(biāo)排放行為越嚴(yán)重，造成的損失越大，受罰就越多，上不封頂。
各地通過健全法律制度來加強(qiáng)污染防治。河北省出臺(tái)了《減少污染物排放條例》，河南省出臺(tái)了《水污染防治條例》。浙江省從2009年起，對(duì)重點(diǎn)水污染物排放實(shí)行總量控制制度，超標(biāo)排放的單位最高將面臨200萬元的罰款。
著力從決策源頭控制污染源，是提高減排效率的重要措施。環(huán)保部門提高環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格實(shí)行環(huán)評(píng)制度，把牢“控制閘”。
環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是抑制“兩高一資”行業(yè)盲目擴(kuò)張的重要制度。2006年以來，國家環(huán)保部門提高了電力、鋼鐵、石化等13個(gè)高耗能、高排放行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入條件，否決了一批違法、違規(guī)項(xiàng)目。2006年~2007年，環(huán)保總局對(duì)總投資近1.5萬億元的377個(gè)項(xiàng)目作出了不予審批或暫緩審批的決定。寧愿現(xiàn)在得罪人，也絕不做歷史的罪人。
2009年10月，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》實(shí)施，為從源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，抑制“兩高一資”、產(chǎn)能過剩行業(yè)擴(kuò)張和低水平重復(fù)建設(shè)提供了剛性約束。環(huán)境保護(hù)部實(shí)行規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)，將區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)作為受理審批區(qū)域內(nèi)高耗能、高污染項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的前提。2006年以來，環(huán)保部門針對(duì)典型行政區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)和專項(xiàng)規(guī)劃等開展的規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)已達(dá)100多個(gè)。一些地區(qū)通過規(guī)劃環(huán)評(píng)，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，提升了發(fā)展質(zhì)量。
長期以來，我們習(xí)慣于以GDP來評(píng)價(jià)干部的能力與政績，導(dǎo)致一些地方不惜以巨大的資源環(huán)境代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長。污染減排能否完成，地方黨委政府是關(guān)鍵，必須用考核制度來實(shí)現(xiàn)減排指標(biāo)的約束性作用。國家發(fā)布了污染減排考核辦法，核心就是問責(zé)。貴州省出臺(tái)了《主要污染物總量減排攻堅(jiān)工作行政問責(zé)辦法》，對(duì)城市污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)度嚴(yán)重落后的市(州、縣)政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行誡勉談話；廣西壯族自治區(qū)對(duì)未按計(jì)劃完成城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)的47位市(縣)政府主要領(lǐng)導(dǎo)向全區(qū)發(fā)出通報(bào)。考核問責(zé)促使各地變壓力為動(dòng)力，由被動(dòng)走向主動(dòng)。
4年來的污染減排實(shí)踐，開創(chuàng)了加快推進(jìn)環(huán)保歷史性轉(zhuǎn)變的良好局面，拓寬了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，為政府贏得了民心，為民族贏得了更加美好的未來。
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